Apontamentos sobre a distribuição dos royalties do petróleo em julgamento no STF

Um tema relacionado às finanças públicas subnacionais, cuja discussão não foi solucionada em 2020 e que constará na pauta em 2021, é a questão da redistribuição dos royalties do petróleo. Em 2012, foi aprovada a lei nº 12.734, que versa, entre outras questões, sobre a alteração dos percentuais de distribuição de royalties para municípios, estados e órgãos/fundos da União. Ainda em 2013, antes de entrar em vigor, os dispositivos desta lei foram suspensos por uma decisão em caráter liminar do Supremo Tribunal Federal (STF) em resposta à Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 4.917, proposta pelo governo do Rio de Janeiro, estado com maiores receitas de royalties e participação especial.

Após mais de seis anos, o julgamento desta ADI foi marcado para o final de 2019 e, desde então, tem sido adiado. Tais adiamentos ocorreram principalmente por pressão dos estados ditos “produtores”. Sem dúvidas, trata-se de um tema bastante delicado, que envolve uma disputa por volumes significativos de receitas, em um contexto de crise fiscal generalizada.

» Leia também outros artigos sobre Impactos socioeconômicos. Clique aqui.

Supremo Tribunal Federal. Foto: EBC.

Desde o último adiamento, no final de 2020, alguns ministros do STF têm se mostrado abertos a referendar um acordo que possa ser estabelecido entre os estados “produtores” e os “não produtores”. E, neste contexto, o debate entrou na pauta e apareceu muito na imprensa. Apresenta-se, neste texto, alguns breves apontamentos, que se considera importantes, apesar de serem pouco explorados no debate público sobre a questão.

Muito se fala sobre o impacto fiscal das mudanças para os estados e municípios “produtores”. É oportuno salientar que os estados e municípios definidos como produtores são aqueles em cujo território ocorre a produção, portanto, onde se encontram os campos terrestres. Os estados e municípios beneficiários de royalties do petróleo e gás natural produzidos na plataforma continental são considerados “confrontantes”. A explicitação de tal questão, apesar de parecer óbvia, tem validade, pois para os estados e municípios efetivamente produtores não há alteração, na lei de 2012, nos percentuais de royalties a serem recebidos.

O que está no centro da discussão é justamente os recursos gerados pela produção offshore, que, com a descoberta do pré-sal, têm gerado altos volumes de receitas de royalties e participação especial, que tendem ainda a se ampliar nos próximos períodos. Até por isso este talvez fosse o momento ideal para se organizar a redistribuição proposta, pois a ampliação do volume de receitas amenizaria o impacto fiscal para aqueles estados e municípios que “perdem” com as novas regras.

Portanto, com a demora no julgamento da ADI, pode ser que tenha havido uma perda de timing para efetivação do que foi aprovado pelo Congresso Nacional em 2012, tendo em vista que a regulamentação previa um período de adequação de oito anos (2013-2019) com redução gradual dos percentuais a serem recebidos pelos estados e municípios confrontantes.

No texto para discussão nº 2.566 do IPEA, de junho de 2020, Gobetti, Orair, Serra e Silveira elaboraram uma projeção de receitas estaduais de royalties e participação especial de 2020 a 2023 considerando dois cenários: com e sem regra de transição. Os autores apontaram que, mesmo sem uma regra de transição, os três únicos estados que “perdem” com mudança na lei (RJ, SP e ES) teriam arrecadações maiores ou próximas da média de receitas recebidas entre 2009 e 2018. Com a regra de transição aplicada, este cenário seria ainda mais confortável para os estados confrontantes.

Além disso, o contexto atual, de deslocamento da região de grande produção da Bacia de Campos para a Bacia de Santos, seria uma boa brecha para aplicação de tais mudanças antes que os novos municípios beneficiários se tornassem dependentes dos recursos. Inclusive porque o impacto da nova regra é maior para os municípios confrontantes, mais do que para os estados.

Alguns debates ainda são embasados no argumento de serem, os royalties, compensações financeiras devidas pelos impactos socioambientais causados pela indústria do petróleo nos estados. Mas, contraditoriamente ao argumento, os estados e municípios beneficiários utilizam os recursos, majoritariamente, em gastos correntes, desconsiderando as possibilidades de investimento com a finalidade que alegam. O Rio de Janeiro, por exemplo, gasta pelo menos 85% do recurso com pagamento de aposentadorias e pensões, que, apesar de extrema importância, não influi diretamente na contenção deste impacto.

Os royalties são receitas de natureza finita – por ter como origem um recurso escasso –, que estão expostas a alta volatilidade do preço internacional do barril de petróleo. Pelo primeiro motivo, mais do que servir como compensação financeira, seu princípio central é de garantia de justiça intergeracional. Ao tratar tais participações governamentais como receitas correntes ordinárias, os entes subnacionais não só ignoram também esta lógica principal, como expõe seus orçamentos públicos à fragilidade ao se tornarem dependentes destes recursos.

Outro argumento colocado no debate relaciona a concentração dos royalties entre os estados produtores e confrontantes a um acordo federativo posto durante o processo constituinte, que definiu que tais participações governamentais funcionariam como uma compensação aos estados “produtores” diante do regime diferenciado do ICMS incidente sobre o petróleo e seus derivados, que, ao contrário do que ocorre com outras mercadorias, é tributado no destino e não na origem. Deste ponto de vista, talvez fosse necessário a elaboração de um diagnóstico da distribuição das receitas de ICMS com vistas a pensar um novo arranjo tributário para o setor, inclusive considerando a possibilidade, mesmo que de longo prazo, de esgotamento e/ou redução da produção de petróleo e gás no país.

Por fim, é preciso atentar-se para um problema posto que agrava a discussão: diferentemente da conjuntura econômica do período em que a lei foi aprovada, o momento atual é de grave crise fiscal, principalmente entre os atuais maiores beneficiários do recurso. O corte imediato de parte das receitas de royalties para estes entes, poderá significar uma agudização ainda maior de suas crises. Alterações fiscais deste porte, sem que haja um período de transição para que os estados e municípios se adequem são realmente inviáveis.

De todo modo, apesar do contexto, seria importante um debate mais aberto com vistas a se repensar a distribuição dos royalties entre os entes da federação. E, inclusive, seria fundamental que fosse adicionada ao debate, a reflexão sobre os usos que se faz deste recurso.

Artigo publicado originalmente na Revista Fórum.