O papel dos royalties e das participações especiais para a questão fiscal

Embora medidas de corte de despesas sejam as mais debatidas na grande imprensa, os atores políticos buscam também ações que permitam ampliar as receitas fiscais. É nesse cenário que se destaca a disputa sobre os royalties do petróleo. Mas, afinal, o que são?

Nos últimos anos, particularmente desde a agudização da crise econômica no Brasil, as questões fiscais ganharam uma centralidade na agenda pública. Embora medidas de corte de despesas sejam as mais debatidas na grande imprensa, os atores políticos buscam também ações que permitam ampliar as receitas fiscais. É nesse cenário que se destaca a disputa sobre os royalties do petróleo. Mas, afinal, o que são?

Os royalties do petróleo são um tipo de contrapartida financeira criada como forma de compensação pelos impactos sociais e ambientais gerados pela sua exploração e para garantir a promoção de uma justiça intergeracional, já que se trata de um recurso mineral finito e não renovável. Além deles, existem também as participações especiais, que são recursos extraordinários pagos sobre os volumes excedentes extraídos pelas empresas petrolíferas em campos de grande produção.

Atualmente, a maior parte dos royalties e participações especiais são distribuídos àqueles estados e municípios onde há produção petroleira ou que são impactados por ela e, por esse motivo, há um grande interesse das regiões não produtoras em captarem uma maior parcela desses recursos.

A importância dessas receitas ficou facilmente evidenciada mais recentemente, a partir do final de 2014, com o aprofundamento da crise fiscal no Brasil. Sua arrecadação sofre influência de três variáveis importantes, que determinam seu valor: o volume de produção de petróleo, o preço do barril do petróleo e, como este é determinado em dólar, a taxa de câmbio média.

Queda de arrecadação

Em 2015 e 2016, apesar do crescimento da produção (8% e 3% respectivamente), a oscilação do preço internacional do barril gerou uma queda de arrecadação considerável de royalties e participações especiais. Os preços despencaram nesse período, saindo de US$ 93,84 em 2014 chegando à média anual de US$ 47,13 em 2015, e continuaram a cair em 2016, quando registrou-se uma média de US$ 34,21. Esta queda no preço foi determinante para as reduções anuais próximas a 30% no volume de royalties e participações especiais arrecadados. Esta redução poderia ter sido ainda maior se não fosse as altas taxas de câmbio registradas no período, que chegaram a compensar minimamente a queda do preço.

Em 2017, iniciou-se uma retomada do crescimento destes tributos em função, principalmente, de uma recuperação do preço do barril (média de US$ 47,32 no ano), que, combinado ao aumento da produção de petróleo (incremento de 4% no ano) e alta taxa de câmbio, possibilitou um ganho de 72% no conjunto da arrecadação destes tributos, totalizando R$ 30,46 bilhões.

Em 2018, apesar de ainda não haver divulgação, pela Agência Nacional do Petróleo (ANP), de todos os valores referentes aos últimos meses do ano, a expectativa é de que a arrecadação de royalties e participações especiais possa bater o atual recorde, registrado em 2014 (R$ 35,36 bilhões), em função principalmente da melhora do preço e do câmbio.

Nos últimos dois anos, muito da melhora dos resultados fiscais do governo foi possibilitada pela melhoria na arrecadação das receitas não administradas pela Receita Federal e, entre elas, principalmente os royalties e as participações especiais.

Apesar disso, a própria oscilação da trajetória dos royalties pagos aos entes federativos, no último quadriênio, mostra que há um risco em se criar uma dependência deste tipo de recurso, uma vez que sua determinação depende de um conjunto de variáveis – entre elas, o preço e a produção – sobre as quais o governo não tem ingerência. Desta forma, qualquer comprometimento que se faça pensando neste tipo de arrecadação precisa ser avaliado com a perspectiva de que se trata de um recurso com baixa previsibilidade e de natureza finita. Por isso, tais receitas não deveriam ser utilizadas para o pagamento de gastos correntes, sob o risco, inclusive, de ocorrer o que houve no Rio de Janeiro, que, tendo se apoiado nos recursos dos royalties para pagamento das aposentadorias, se viu, com a redução do recurso, na pior crise fiscal do país.

Para 2019, há uma expectativa de que o volume de produção cresça, principalmente nas áreas do pré-sal, porém, as estimativas de cotação do preço do barril de petróleo estão cada vez mais voláteis com um viés de queda, principalmente em função da possibilidade de aumento da oferta mundial de petróleo. Se isto ocorrer, para que a arrecadação de royalties e participações especiais aumente ou se mantenha no mesmo patamar de 2018, será necessário um incremento importante de produção, combinado a um aumento ou, pelo menos, a manutenção da taxa de câmbio atual. Ou seja, o risco de se apostar nos royalties e participações especiais como uma solução para as contas públicas no longo prazo continuará alto.

Artigo publicado na Revista Fórum.